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【2018世界杯官方合作伙伴 】学校去行政化,可能性有多大?
 

王雄:学校去行政化,可能性有多大?

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原创 2017-09-09 王雄 教育思想网

94日《中国纪检监察报》发表《管住权力之手铲除校园腐败》一文指出,近年来,全国各地通报的教育系统违纪案例不在少数,仅江苏省2016年全省教育系统违纪违法案例就多达1000件。而招生、基建是学校腐败的易发区。

该文认为:长期以来,中小学校实行校长负责制……由于教育部门放权给校长,校长拥有对学校工作全面负责的权力,既管人管物又管钱,致使校长权力过大,过于集中,与之相配套的监督制约机制则不够健全。”

笔者与一位校长讨论此事,他觉得《国家中长期教育改革与发展纲要》(2010-2020)指出,要建立现代学校制度,就要克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。一方面要扩大学校的办学自主权,但是,学校权力扩大之后,要加强监管,否则,校长违纪违法案件就会增加。

随着2020年的临近,现代学校制度能建立起来吗?成为人们关注的问题,既要让管办评分开,政校分离,又要对学校进行有效监管,看似两难的任务能否在三年之后建立起来呢?”

校长真的很难做?

万老师现在是一所民办学校初三把关教师,他以前也是一所公立学校的校长。五年校长的经历让他有很多感慨,他说:“大约从2003年起,校长的权力越来越小,人事权、财务权都逐步被教育局收走,校长只剩下业务管理权,包括教师职称、奖惩、培训,还有课程设置、学生管理等,这就导致校长既要面对学校涉及的方方面面利益冲突,又要保持学校内外的和谐有序,校长在教师眼中看起来很有权力,好像能呼风唤雨,实际上校长很难。”

刘校长是一位年轻的女校长,不过,她任校长已经十多年,获得过各种级别的奖励,可算是小有成就。问起她的校长生涯中有哪些感受,她直言道,已经向教育局多次提出从校长位置上退出,实在太累了,各种会议太多,最主要是很少有时间陪孩子,总觉得愧对女儿。可教育局认为,李校长是县里的骄傲,哪里能退呢?

深圳市在很多方面走在全国的前列,那么学校的情况如何呢?笔者有幸与几位校长攀谈,了解到在行政干预方面,深圳的学校依然难以真正自主。借着大排档啤酒的后劲,几位校长都反映“学校最大的问题是有些政府官员的干预太多,不论是哪个部门都能到学校里指手画脚。”一位四十多岁的校长说:“管安全的来做消防、卫生检查,这倒可以理解。可是,管人防的来宣传人民防空,管宣传的来做反腐败,这些对小学生看起来都有用吗?学校是什么?不是大箩筐,什么都往里装。”

另一位校长则说:“最害怕的是过节,元旦、儿童节、教师节、国庆节等等节日,总有领导来视察,来视察就意味着至少有两个星期要做很多准备,忙起来就要熬夜。最不能接受的是动不动就停课,越是好的学校,越是难以按照规定的课时完成教学任务。”

如此看来,在官本位的影响下,学校的方方面面都难以自主,可另一方面,学校又存在校长权力过大的情况,这看起来很矛盾,实际上,有着内在的联系。

政校关系的30年轨迹

20世纪80年代以来我国中小学与政府关系的演变经历了三个阶段:首先,80年代初至90年代中期,这个阶段是“文革”结束后学校教育的恢复期,不少地方教育部门选任有才干的校长到学校任职,事业心很强的校长和地方教育部门一起重组学校,在地方政府和学校共同努力之下,为学校制度的恢复起到非常重要的作用。这一时期计划经济的痕迹还比较重,学校是政府直接管理的部门。政府对学校不是干预的问题,就是直接管理。但是,随着改革的深入,学校的自主权开始扩大。特别是校长负责制的推行使一些重点学校有了独立发展的空间。另一个因素是不少教育局长是非教育专业出身,对教育的管理实际上难以奏效,因而反而比较宽松。

20世纪90年代中期后到2005年,这个时期重点学校的校长权力有时候反而大于教育局,因为有招生权,重点学校可以收取赞助费,校长可以靠权力掌握有限优质教育资源的再分配,与政府一把手的关系更加密切,这样一来他们的权力相当大的。比如一些县中的校长与县教育局长的级别相同,因拥有招生权就能让他们比教育局有更多的发言权。但总体上地方政府对学校的控制有所降低,这类学校的自主性在不断发展。

2005年至今,随着地方政府对教育的重视,教育投入在增加,对教育的管理也逐步规范化。从积极面说,校长原本不需要管理财务等业务以外的事情,应该将主要精力用于学校内部的发展。从消极面看,当财务、人事、课程都没有自主权时,地方政府管理权限的扩大没有了边际,教育行政部门对学校的一切都进行管理指导,这就导致学校自主性的丧失,逐步沦为地方政府的一个职能部门。此外,房地产业的发展也对学校教育造成了很大影响。为了提升某地房产的价格,地产商往往会与当地行政部门结合为利益共同体,在偏远的房地产开发区建一所好学校,这样的学校不仅要听从教育局的指令,还要服从开发商的旨意,如此校长当然不好当。纵观三十年政校关系的演变,可以看到这样一个历程:

 

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▲三十年学校与地方政府关系走向示意图

规划向右转,体制向左转?

《国家中长期教育改革与发展规划》展现了政府对教育问题的认识与对相关问题解决的主要思路。其中,有关政校关系的规划包括两条:

第三十八条指出“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求,建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间新型关系。适应国家行政管理体制改革要求,明确政府管理权限和职责,明确各级各类学校办学权利和责任。……探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”

第三十九条指出“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识,改进管理方式,完善监管机制,减少和规范对学校的行政审批事项,依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。……”

从这两条规划目标中,可以看出政府在学校制度方面改革的力度是很大的。这里有三个关键词:

 1 “政校分开,管办分离”。

当年经济体制改革的核心内容就是政企分开,管办分离。今天教育改革提出这个目标令人欣慰。不要说国外的学校如何独立,就是古代书院如岳麓书院、东林书院其成就都是在独立于政府的时期发展得最好。

 2 “政府权限和职责”。这是政校分离的标杆。

政府向着服务型转变,将政府“主导、领导学校”变为政府“为学校服务”,这是多大的变革呀!不能不让人们有很多期待。可能有人会觉得这只是空话,可是,如果你查看一些地方政府教育部门的网站,就能够看到信息公开和为民服务的网页。如南京市教育网有专门的“公共服务”专栏,里面有便民服务、办事指南等内容;上海市教育网专设了办事大厅,内分学生办事、教师办事、学校办事和社会办事等。当然还是会有人指出,这是做做样子的。但是,如果回到十年前,这个现象可能吗?因此,将政府教育部门的转型定为一个可预期的目标是非常重要的。从另一个方面说,社会各界市民的参与还不够,如果大家都参与网上办事,在出现问题或困难就去要求整改,这个公开就会越做越好。

 3 “去行政化”。

这是最核心的举措,即取消行政级别和行政管理模式。当年为校长设立行政级别时,有一个重要理由就是:为了重视教育,一定要给学校领导确定行政级别。这样做的结果是不同的学校级别不同,越高的越能得到更多的资源,偏远的、农村的薄弱学校就越来越差。换句话来说,官本位的教育是官本位的等级社会所致。因此,有人担心取消校长的行政级别后,校长就更难做了。这是肯定的,在官本位的社会没有改变之前,取消行政级别对校长来说就是灾难。但是,这样的“灾难”必须经历,才能让校长们学会如何没有级别也能做成事情。同时,也能反推政府的制度与职能转型。

当然,如果很理性地看看这两年的现实,上述的目标要实现还是有很大难度的。体制在不受制约的情况下必然会导致权力的膨胀。

具体而言,地方政府侵蚀学校自主发展有这样五个表现:

第一,统一要求配合政府的举措。某地举办经济洽谈会要求学校调整周末休息的时间,政府推进文明城市建设,要求学校举办一系列活动予以配合,严重干扰正常的教学秩序。

第二,反复的督导和评价。督导与评价本来是正常的,但是因为政出多门,特别在年终的时候,使学校应接不暇,督导室、教育科、教研室、教科所、宣传科、工会等等部门,进行重复验收检查等,不厌其烦。

第三,整齐划一的行政要求。有些地方政府不顾不同类型学校的情况,要求统一考试、作息时间、宣传活动、师资培训,甚至教师会议、学生会议、家长会议也要统一,学校成为教育部门的直接下属。

第四,几乎没有课程自主权。绝大多数地方将学校课程安排得满满,校本课程根本没有时间实施,学校的个性发展越来越艰难。

第五,完全控制教育财政、招生、招人大权。随着绩效工资的推进,学校基本失去了财政自主权。由于绝大多数地方政府财政尚未公开,一所学校要多少钱才能正常运转并不取决于学校自身的需求,而是取决于校长与政府的私人关系。招生、招人也是如此,甚至学校需要的人才无法引进,学校不要的人员反而硬性纳入。

由此可见,去行政化的改革有多难,有学者说学校改革已经进入深水区,这正是其艰难才更需要改革,为了我们共同的未来,教育改革不仅要加快速度,还要加大力度。但是,什么是制度改革呢?

制度改革的真正内涵

从古代乃至近代教育史可以看出,学校原本是一个地区的文化中心,是这个地区人们开展纵向与横向文化交流活动的场所。人们总以为这样的中心一定是大学,中小学没有成为文化中心的资格。其实,哪怕是幼儿园也是这个区域社区成员、家长和教育工作者们共享教育文化的基地。因此,从某种程度上讲,所谓教育制度的改革实质上是教育制度回归正常状态,逐步从权力与金钱控制下摆脱出来,恢复学校的原貌。只有实现了这一目标,去行政化的学校自主发展才能形成民间监督、政府监督的协调模式,现代学校制度也才能真正实现,而要达到这个目标则需要一系列连贯的制度变革。

何谓制度?何谓制度变革?经济学与社会学从不同的侧面对制度进行了大量分析。通常人们认为,学校制度是指一个国家或地区各级各类学校的组织体系及其管理规则。但是,如果从制度经济学的视角来看,制度的内涵非常丰富,并不是一个定义可以包含的。

诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯.C.诺斯认为,制度是一种约束与限制,人类建立“制度”这种社会游戏规则的目的是因为“这些约束(制度)与没有制度的世界相比,它们降低了人们相互作用的成本”。[1]当然这是指有效的制度,如果低效或者无效的制度就是另一种情况了。诺斯指出,制度的主要功能在于向人们提供了一个与日常生活相互作用的稳定结构,提供激励与约束,来减少因人们的行为及环境复杂性而引起的不确定性。人们对既定的制度安排比较满意时,制度处于均衡的状态,人们无意也无力改变制度。当人们对现存制度感到无法提供正常的约束和激励时,不安与不满就会使制度处于不平衡的状态,制度变革即将出现。

仅仅用这个理论来解释学校制度,与现实的情况还有一些距离,因为,在我们的社会中,对规则和制度的理解比诺斯设想的要复杂。这就是因为现实社会除了有一套看起来很明确的制度之外,还有一套与之若即若离的潜规则,这就需要我们加入社会学对制度的解释。哈贝马斯从社会交往的角度审视了制度,他认为“人们在日常交往实践的有效范围内,形成了一种跨越多层面的交往理性,这种交往理性同时还为彻底被扭曲的交往和生活方式提供了一种准绳”。[2]哈耶克作为新自由主义学派的代表,将制度与预期相联系,认为“制度必须被定义为一种状态,在这种状态下,人们能够根据他们各自的专有知识形成对他人的行为预期。这种预期通过使人们行动的相互调适成为可能,从而被证明是正确的”。这两个解释就包含了潜规则,使我们能够更好地理解学校制度及其变革的基础。综合上述经济学与社会学的解释,我们可以得到这样两点认识:

第一,学校制度是什么?是以学校为中心的不同利益群体相互作用的行为模式。首先需要说明的是,不少人以为制度就是写在纸上或贴在墙上的规章,但实际上,未能体现在行为层面的都是一纸空文,并不具备制度的真正内涵。其次,利益群体涉及学生、学生家长、教师、职工、学校管理者、地方政府等。而行为模式比较复杂,为此需要设计了一个分析框架,即包含行为的显性和隐性、强势和弱势两个维度的分析方法,用以分析不同利益群体在相互作用时所处的地位。

 

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▲学校制度的行为分析框架

我们选择具有代表性的制度来分析,如开学典礼、学生会或教职工大会、招生腐败、学生社团。

“开学典礼”。这无疑是显性制度,学校领导、教师、学生都参与其中,有些地方教育局领导也参与,以体现其对教育的关心。但是从强势行为的主体看,不少学校开学典礼属于某一级领导的,因为,这些学校的典礼都是校长等领导讲话,教师、学生都是听话的人,听话的行为当然是弱势行为,因此,这个典礼属于学校或教育局领导,而不属于学生,家长更谈不上。结论是:这个制度是属于学校与教育局领导的显性强势行为,并成为惯例,当然这是行政化的结果。

“学生会或教职工代表大会”。这也是显性制度,在很多学校的制度里面都有,每次召开会议时看起来都很隆重。但是,另一方面,学生会和教职工大会每年只开一次,平时也没有实质性活动,因而在开的时候是显性的,看起来好像也是强势的,但是作为制度,学生或教职工在制度运行中的表现依然是弱势的,从日常的情况看,这两个制度是否正常进行,特别是体现强势行为的监督功能能否到位,是说明制度强弱的关键。

“招生腐败”。这个行为自然是隐性的,当然不能公开举行。但是,学校招生权具有强势需求,只要校长权力不受监督或者监督不力,在学校里无人敢监管,如此强势必然导致有些校长为了自身利益独自运作,导致腐败不断。因此,虽然属于隐性的潜规则,但如果学校的法治不健全,这个潜规则也必然会长期存在。

“学生社团”。大多数学校既没有社团的组织形式,也没有社团的活动,甚至有学生要成立社团,还会引起学校相关部门的不满,以非法的名义取缔。于是,学生社团就只能以隐性的方式存在,自然也只是弱势的行为,常常不可持续。

由上述分析可见,去行政化为何难以实行,是因为学校本身的行政化程度已经很深,行政思维和行为早已习以为常,并渗透于各项活动之中。与学校相关的利益群体中,最为重要的是学生、家长和教师职工,但是,他们真正拥有的强势且显性的制度化的行为非常少,即使拥有参与权的开学典礼等重要活动,他们也处于弱势的地位。这也从另一个角度说明:凡是给学生、教师、家长更多参与机会的学校,一定都是有声有色、充满活力的学校;相反,凡是剥夺学生、教师、家长参与权利的学校一定是行政化过度,官僚化严重的学校。

校长虽然是学校的领导,但是,他只是为师生服务的领导,并不是学校一切活动的中心。同理,地方政府也不是学校教育的中心,他们也应该把师生作为自己服务的主要对象。说的更直白一些,不能靠提高校长的级别来重视教育,也不能仅仅给校长放权来重视教育,因为这么做的结果依然是行政化的方式。重视教育及去行政化的核心是让学生和教师真正成为学校的主人。

第二,制度演变有着复杂的变革周期。制度的变革需要付出代价,即便制度处于不平衡的状态,要想变革也需要有足够的动力。不过,现实社会并没有永恒不变的制度。社会学研究揭示了制度本身的生命周期。制度从形成到衰亡包括四个阶段:(1)形成阶段:这是制度的初创阶段,有许多不完善和不成熟的地方需要改进;(2)成熟阶段(也可以称为效能阶段):比较能够适应社会现状,有效性强,是制度发展的黄金阶段;(3)形式阶段:制度的有效性减弱,开始走向形式主义,制度的功能不能正常发挥,需要进行调整和改革;(4)消亡阶段(也是制度的萎缩阶段):这一阶段制度的概念系统不明确,规范系统不健全,群体系统不协调,制度完全不能发挥其功能,需要以新制度代替旧制度来实现制度的更替。

用这个历时性的分析方法来看学校制度,需要我们找出制度中能够凸显政校关系的行为,从中我们可以看到这样的结果:

1 教师专业发展。

随着新课程向深度推进,教师专业发展问题越来越受到重视。在各地教育局的指导或要求下,各级学校也制定了发展计划与制度。这是一个显性的、具有强势地位的新制度。在大多数地区或学校中,该制度处于生命周期的第一阶段。少数地区或学校成立了教师发展中心,制定并实施了以教师自主选择为基础的专业发展制度,且发挥良好的作用。该制度就处于生命周期的第二阶段。如成都市温江区教育局教师教研与发展中心加大教师培训的力度,克拉玛依市教育局建立了比较完善的教师专业发展培训制度。

2 教育督导制度。

1995年全国人大通过了《中华人民共和国教育法》,正式确定了国家教育督导制度,各地也纷纷建立相应的制度,并成立政府教育督导室。教育督导的核心是教育公平与教育质量。前者是政府工作的重点,后者是评估学校的核心。在这个制度正常运行的地区,教育督导制度是地方政府必须影响学校的行政行为,“去行政化”并不是完全不要行政的影响和约束。因此,所谓“去行政化”并不是说政府对学校不再过问了,而是指去除过度的行政干扰和学校本身的官僚化,代之以学校自主的行为和更为专业化的行为。

就教育督导制度而言,各地的差异很大。有的地区至今都没有真正实施过教育督导,因为,督导的方向是错误的。《教育法》第二十四条规定:国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度。因此,教育督导的主要对象是政府和教育行政部门,其次才是公办学校。对学校而言相应的是教育评估制度。由此可见,有些地区的教育督导制度一直处在生命周期的第一阶段,既不符合督导的宗旨,制度本身也很不完善。另一些地区变成了仅仅对学校进行应试质量检查的制度,其运行已经没有实质性意义,对教育公平和教育质量都没有产生任何实质性的影响,这些地区的教育督导制度就进入了第三阶段:形式主义阶段。当然,做得好的地区已经进入第二阶段,正在发挥着积极的作用。比如上海人大于20152月通过《上海市教育督导条例》,其中第十七条指出“教育督导机构对人民政府相关职能部门和下级人民政府实施综合督导,应当听取有关社会公众和相关行业协会等社会组织的意见;对学校实施综合督导,应当听取学生及其家长、教师、社区单位等方面代表的意见。参与人员应当通过随机方式产生,不得指定。”这在督导制度方面走在了前面。

有没有处于第四阶段的制度呢?不少地方政府在学校长期设立举报投诉制度,用一个信箱挂在学校大门口或相应的位置,信箱上的锁早已锈迹斑斑,这个制度就已经处于消亡时期。

如何让“可能”成为“必然”

《国家教育改革与发展中长期规划》的发布说明“去行政化”已经成为政府、学校和社会的共识,那么,现在的重要问题是:怎么做得到?

学校制度改革涉及到与学校相关的政府、社会、学生、教师等很多层面,因此,很多人看到如此复杂的背景就会望洋兴叹,感到这是一个遥远而不可及的目标。但是,从制度生命周期的特征来看,目前的学校制度中有很多已经不适应社会经济的发展,学生、教师、家长痛恨其处于弱势的状态,不少制度形同虚设,并没有真正发挥作用,由此可见,旧制度已经处于第三或第四阶段,迟早要被新的现代学校制度所取代。

然而,最为吊诡的是:能否用行政的力量“去行政化”?

过去三十年的发展让我们看到的事实是:不论地方政府如何强调学校要自主发展,学校的自主发展都不可能真正做得到。而就政府本身来看,从全能型政府在向服务型政府转变的过程中,行政化的力量更为强大,因此,人们不禁要问:“去行政化”如何做得到?

因此,这个变革绝不只是教育部的事。旧制度是人们传统行为的汇总,要改变就需要从人们的行为开始。说得更为直接一点儿,就是从已经明白这个道理的人开始,用一种新的行为来取代旧的行为。新行为的汇聚将建立新的行为模式,进而逐步成为一种稳定的新制度。经济学家们在回顾三十年经济改革时,发现最有价值的变革是小岗村农民的改变。

这是行为变革最典型的例证。当然,这样的变革在中国的国情下需要上层的肯定。后来的企业改革也是如此,“摸着石头过河”是中国改革成功凸显的实践哲学,这对学校制度改革有着极为重要的启示。

所谓自主发展,其实是所有具有独立思考力的政府官员、校长、教师、学生、家长或社会人士主动或自动参与到与制度变革相关的行动中来。等待上级命令的学校永远不可能自主。另一方面,国家需要出台《学校法》,来保障学校的自主发展权利,同时,限定地方政府对学校自主发展的干预,除非是教育部门,其余任何政府机构都没有权力进入学校开展教育活动。即使是教育部门其行为也应该确定边界。

早在20044月成都市青羊区教育局下发了《成都市青羊区教育局关于学校成立“民主管理委员会”工作的要求》,把成立“民主管理委员会”提上学校议事日程。5月中国教育学会成都市青羊实验学校成立了全区第一个学校民主管理委员会,尽管一场以“现代学校制度”为核心的变革探索未能坚持下去,但是,为全国学校制度改革提供了范例。

201612月第五届地方政府教育创新奖发布,“重庆市綦江区:推行学区自治,激活社会责任”“山东省青岛市:依法治教,推进区域教育治理现代化”两个案例正是现代学校制度在行为变革方面的代表,这些勇于尝试制度变革的学校是中国教育变革的真正动力。可以乐观地预测,在十年之后,当前坚硬如冰的传统学校制度的很多部分将进入“消亡阶段”,而一系列全新的“去行政化”制度将逐步发展起来。

[1] 王雪梅、谢实:《西方经济学简史》,昆明,云南人民出版社,20057月第一版,第233-236页。

[2] 赵靖伟、司汉武:《关于制度的社会学研究综述》《西北农林科技大学学报(社会科学版) 2008年第2期。

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本文作者:王雄

21世纪教育研究院副院长,江苏省特级教师,正高级教师。

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